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中國水工業發展經濟政策體系淺析

10-12 12:22:06  瀏覽次數:854次  欄目:給水排水
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    內容提要:文章針對市場經濟向新興的水工業提出的挑戰,分析水工業發展的經濟政策的現狀和存在的問題,提出了具有中國特色的市場經濟條件下的水工業經濟政策包括價格、稅收、投資信貸、市場刺激,以及經濟核算體系等幾方面的內容。

  水工業是傳統的給水排水工程,在具有中國特色的市場經濟條件下,為適應社會的可持續發展而形成的一項新產業。水工業既然作為一項產業,就應該有相應的政策作為其發展的保障,其中水工業的經濟政策就是水工業政策的一項重要內容。目前,我國正在逐步建立和完善有中國特色的市場經濟,市場機制在經濟活動中的基礎性作用也正日益加強,如何加快建設市場機制下我國的水工業經濟政策體系,更有效地利用經濟手段來促進水工業的發展和完善,盡快地與國際機制接軌就成為一個迫切需要解決的問題。

  1.我國現行水工業經濟政策分析

  1.1 我國的現行水工業經濟政策基本狀況

  在我國,傳統的水工業管理政策是以政府的直接行政干預和控制為基礎的,其中的經濟手段只是法規制度(尤其是排放標準)的輔助工具。目前,所使用的水工業經濟政策本身沒有形成一個獨立和完善的體系,政策內容主要包括排污收費制度、綜合利用水資源、水資源保護收費制度及民用水和工業用水的收費制度等。

  1.2 現行水工業經濟政策存在問題

  目前實施的排污收費制度和綜合利用水資源等政策雖然對我國的水環境保護起到一定的作用,但這些制度和政策都是在計劃經濟體制或經濟體制轉軌時期提出的,依然存在許多問題,主要有以下幾個方面:

  ① 指令性的自來水水價的問題,由于自來水的水價不是按商品的價值規律制定的,歷史的原因造成了自來水的價格相當低,結果自來水公司因沒有足夠資金進行擴大再生產或重大技術改造,導致城市缺水狀況日趨嚴重,自來水公司多在虧損或微利的情況下運營。

  ② 隨著市場經濟的逐步建立,已有的水工業經濟政策就存在一個如何適應市場機制的問題,如排污收費的有償使用和貸款豁免本身就不符合“污染者付費”的原則。由于我國當前合理用水水平還較低、單位取水量產生的經濟效益與發達國家相比差距還有很大,所以水工業經濟政策沒有真正體現價值規律(如排污收費大大低于污水廠的運行成本),同時,也未引入市場競爭和政府宏觀調控相結合的水資源分配機制。

  ③ 現行水工業經濟政策缺乏系統性,還沒有形成有利于實施可持續發展思路的水工業經濟政策體系。在制定政策時,往往局限于在水工業管理系統的內部考慮,較少從政府的宏觀調控職能向更多地應用經濟手段轉換的角度來制定水工業政策。

  ④ 已行的經濟政策本身需要重構或改革,尤其是排污收費制度。我國現行的排污收費制度從嚴格意義上講是一種違章超標罰款制度,在標準的制定、排污費的征收、資金管理和使用等方面存在許多亟需解決的問題。

  2. 市場經濟條件下的水工業經濟政策研究

  筆者認為,在當前以建立市場經濟為目標的改革大潮中,應不失時機地加快建立適合市場機制運行的水工業經濟政策體系。該體系應包括價格、稅收、投資信貸和微觀刺激以及綜合的水工業經濟核算制度等主要政策。

  2.1 水工業的價格政策

  水工業是集產、供、銷及回收于一體的行業,也是唯一對產品用過后進行回收的行業。自來水就是一種具有“二重性”的商品。因此,自來水的價格,就應該將“二重性”商品的特點包括進去,按市場經濟的原則來制定。這樣,水價除水資源價格外,不僅要把自來水公司以及水廠等一切設施的修建經營、折舊以及擴大再生產所需要的費用包括在內,同時必須把所有廢水的收集、回收以及最后排放等全部設施的相應費用也應包括在內。

  而且我國水資源價格普遍偏低,在今后的價格改革中,應逐漸把水資源直接投放市場,根據價格規律和供需關系來調整水資源價格,使市場價格準確地反映水資源成本,最終建立一個可持續性水資源價格體系。

  建議可以采取的政策主要有:

  ①根據全成本費用確定水價格,對那些明顯不利于水工業持續發展的產品征收附加稅,使這些產品準確反映經濟再生產過程中的水工業成本。

  ②根據地區和質量差異實行差別價格政策,鼓勵節約用水。

  ③在國家或企業制定水資源的開發投資計劃時,采用經濟價格以取代低于長期邊際成本的市場價格或指令性價格;

  ④權衡價格調整的替代影響,充分利用其它刺激(如稅收或使用收費)措施,以消除價格上漲對主要用戶(如城市居民)的不利經濟影響。

  2.2 水工業的稅收政策

  在完善水價格體系的同時,對一切開發利用水資源的單位和個人按其對水資源開發利用程度或產生污染行為征收一種稅收。目前,正值稅收體制改革的關鍵時期,有關部門應盡快研究和建立適合我國國情的水工業稅收體系。建議該體系應包括下列內容:

  ①建立和實行稅收差異或優惠政策,扶持、引導水工業的發展,近期可以在現存稅種的稅率基礎上實行。

  ②對于廢水綜合利用和清潔生產給予一定稅收優惠,在一定期限內免交全部或部分稅收。

  ③對于結合水源保護區管理,開展多種經營的收益,也應給予稅收或減免優惠。

  2.3 水工業的投資和信貸政策

  保護水源有很強的社會效益性,為了持續發展水工業,需要政府在財政預算、投資渠道和信貸市場方面給予扶持。政府部門應加快建立一個長期穩定的投資信貸體系,使更多的資金投放水工業生產過程中。建議可以采取下列措施:

  ①在條件成熟的情況下,建立國家水工業基金或國家水工業投資公司,在國家政策性銀行(如開發銀行)中設立國家水工業專項貸款基金。

  ②國家也可以通過中長期債券,籌集大型水工業工程建設所需的資金。國家應對水工業投資項目的貸款利率、還貸條件和折舊等實行優惠政策。

  ③全面推行水工業投資有償使用,包括政府財政撥款、排污費和資源補償費等。地方水工業投資公司可以通過多種渠道吸收資金,包括中長期債券、股票或利用外資等。

  ④利用市場機制提高投資效益,如把水工業盡早推向市場,對水工業工程實行招標承包,推行自來水廠、污水廠的企業化經營。

  2.4 基于市場的水工業刺激政策

  在建立宏觀和中觀層次上的水工業經濟政策之后,必須有相應的微觀層次的水工業經濟刺激手段與其相配套,以真正體現“污染者付費”原則。除去前面提到的排污收費和水工業稅收政策外,在我國還可以實行以下水工業經濟刺激手段:

  排污交易制度:國家應在一些地方試點的基礎上,總結經驗,盡快推出有關排污許可證交易政策或規范,在其成熟時向全國推廣。該項制度需要與現行的排污收費、限期治理和集中控制等政策相協調。

  水工業的保險制度:條件成熟時建立水工業保險制度,解決由于無過失污染事件引起的經濟賠償和治理污染的經濟責任問題。

  2.5 水工業與經濟核算制度

  水工業經濟與水資源核算對于確定真實的國民財富價格,全面客觀地評價社會經濟發展狀況和未來發展潛力,以及正確協調長期發展與短期增長,經濟增長和水資源之間的關系等方面具有重大的意義,建議采用如下措施建立該項制度:

  建立水工業與水資源的核算理論與方法體系,完善、改革現行的國民經濟核算體系,選擇適當的部門和地區進行水工業經濟綜合核算制度的試點,把水資源核算以及水污染損失納入到國民經濟核算體系,建立水工業與水資源的再生產活動為一個獨立產業部門的核算體系。

  3. 結論與建議

  現有的水工業經濟政策已很難有效的適應市場經濟體制的要求。目前,正值建立市場經濟的關鍵時期,政府部門應抓住機遇適時制定和實施有關與市場機制相適應的水工業經濟政策。而且,我國的大部分有關水的法規和管理制度都是在計劃體制或轉軌時期建立的,在新的形勢下,應加快市場機制下的立法、管理體制重構或創新,為實施有關水工業的經濟政策提供相應的法律保證和配套措施。由于我國各個地區的經濟發展不均衡,市場發育和管理存在著較大的差異,國家應允許地方政府根據本地區的情況制定和實施有利于水工業發展的經濟政策,并及時總結經驗加以推廣。當務之急,還應盡快著手制定價格政策、水工業稅收政策、投資信貸優惠政策,并對這些制定或實施水資源的政策進行預評估和跟蹤評價,以便及時調整政策措施或完善實施條件。這樣,才能使我國的水工業適應具有中國特色的市場經濟的不斷需求,進而推動整個國民經濟的持續穩定的發展。

  作者:石穎 崔福義  哈爾濱建筑大學

  參考文獻

  1. 許保玖 “試論中國水工業”,《給水排水》22(2),1996

  2. 王金南、楊金田等,“市場機制下的環境經濟政策體系初探”,《中國環境》5(3),1995

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