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退耕還林還草的可持續發展問題

09-03 12:54:14  瀏覽次數:763次  欄目:建筑規劃
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  中國在水土保持方面的努力由來已久,但將水土保持與調整農業生產結構、扶貧以及全社會的可持續發展聯系起來則是新近的創舉。在長江上游和黃河中上游地區實施退耕還林還草工程即是這樣一種創舉。

  兩個重大的事件成為這一工程的導火索。一是1997年的黃河斷流,一是1998年的長江洪水。

  1997年的黃河斷流累計267天,創歷史最高記錄,給下游的工農業重要省份山東省造成了嚴重的經濟損失。黃河斷流的原因眾說紛紜,當年天旱肯定是重要原因。但一些專家指出,黃河中上游灌溉農業過度發展可能是最主要的因素。

  1998年的長江洪水奪取了許多生命,并造成重大的社會財富損失。災后反思,人們開始把目光轉向長江中上游已遭到嚴重破壞的天然林資源。一時間,西南部省份紛紛宣布森林禁伐。天然林保護工程也由此啟動。隨后,更多的證據表明,在長江、黃河中上游的陡坡地上的農業生產活動是導致水土流失的更重要的原因。1999年秋天,朱镕基總理在考察了西部六省的有關情況后,提出了退耕還林還草的主張。隨后,四川、甘肅和陜西三省率先開始退耕還林還草試點。2000年,經國務院批準,退耕還林還草工程在全國13省(市),174個縣展開試點。

  退耕還林還草工程

  退耕還林還草工程的目標,是要將長江上游、黃河中上游地區水土流失嚴重的坡耕地上的農業生產停止下來,代之以林草植被的恢復,以實現西部地區生態環境的改善,農業經濟結構的調整和全社會的可持續發展。

  退耕還林還草工程的對象是被開墾的陡坡地。據目前的統計,全國25度以上的坡耕地共9100萬畝,西部地區占70%以上。兩年來,在退耕還林還草工程的實施過程中,人們開始注意到,實際已開墾和耕種的陡坡地面積要遠大于統計上顯示的數據。

  在退耕還林還草工程實施的過程中,國家推出的主要政策措施包括:

  (1)向退耕戶無償提供糧食。目前實施的標準依流域劃分,長江上游地區每畝地每年補助原糧300斤,黃河上游地區每畝地每年補助原糧200斤。每斤糧食按0.7元折算,由中央財政承擔。

  (2)向退耕戶提供現金補貼。在補貼年限內,現金補貼標準按每畝退耕地每年補助 20元安排,用于補貼農民的醫療、教育等方面的必要的開支。

  (3)向退耕戶無償提供種苗。退耕還林(草)所需種苗,由林業部門負責組織供應。經費標準是每畝地50元。

  (4)實行個體承包。

  (5)實行“退一還二、還三”甚至更多,即農民除了負責每退一畝耕地造林,還要承擔兩畝或兩畝以上宜林荒山荒地造林種草任務。

  (6)實行報賬制,即農戶按規定數量和進度進行退耕還林(草),林業部門組織檢查驗收退耕還林(草)的進度、質量及管護情況,農戶憑發放的退耕任務卡和驗收證明,按報賬制辦法領取糧食和現金補助。

  退耕還林還草工程的計劃實施期為2000—2010年。其中,2000年和2001年是試點階段。2000年試點計劃任務為退耕還林(草)564.9萬畝、宜林荒山荒地造林701.3萬畝,實際完成退耕還林(草)573萬畝、宜林荒山荒地造林672.9萬畝,分別占計劃任務的101.4%和96%。2001年國家下達退耕還林(草)計劃任務630萬畝、宜林荒山荒地造林845萬畝。到2001年底,已完成退耕地還林(草)598.4萬畝、宜林荒山荒地造林729.2萬畝,分別占計劃任務的95.8%和86.3%。加上1999年四川、陜西、甘肅三省經國家確認完成退耕還林還草面積572.2萬畝、宜林荒山荒地造林99.7萬畝,三年退耕地還林還草已達到1743.6萬畝、宜林荒山荒地造林1501.8萬畝。

  1999年、2000年和2001年共安排資金36.5億元,其中種苗補助約6.2億元、糧食和現金補助30.3億元。所需種苗補助,由中央國債專項建設資金安排;所需糧食折算現金和現金補助資金來源為財政部撥款。(國家發展計劃委員會、國務院西部地區開發領導小組辦公室文件,2001)。

  政策實施情況

  群眾熱烈響應

  有兩個方面的信息能夠反映退耕還林還草政策受歡迎的程度。首先,受調查的農戶對此政策表示歡迎。在我們案例調查組所到的7個縣里,5個縣愿意參加退耕還林還草工程的農戶超過90%。

  地方政府也普遍對此工程持相當積極的態度。一個重要的標志是,基本上所有地區安排的退耕地數量都達到或超過計劃下達的數量。盡管如此,國家林業局項目主管部門仍不停收到各地要求增加指標和調整補貼兌現規模的要求。這有一個工作方面的原因。多數地區退耕的工作早于計劃下達的時間,因此退耕指標的安排有一定的盲目性。案例調查縣實際完成數與計劃完成數有較大差異。從各省統計來看,超計劃完成的情況還要多一些。超計劃完成任務意味著國家面臨超計劃的資金要求,產生新的財政負擔和政府取信于民的問題。但與某些項目上地方政府和老百姓消極怠工的現象相比,現在的過度熱情應該說是令決策者感到欣慰的事。

  為什么基層政府和農民會踴躍參與退耕還林還草的項目呢?一個最顯而易見的原因是中央政府提供了慷慨的物質條件。從表1可以看出,在大多數案例調查縣,退耕地塊正常年份的糧食年產量低于相應的糧食補貼標準。如果以土地的凈產出作為農民決策依據,現在的補貼標準相當實惠,難怪農民會蜂擁而至。從另一方面,我國西北多數地區已經連續3、4年干旱,有些地區土地近乎絕產,農民口糧、地方財政均已開始出現危機。在這種情況下,實行退耕還林還草工程就像一個應急救援工程。國家選擇了非常恰當的時機推行新的農業政策,使阻力大減,效益倍增。

  退耕還林還草工程可以說是中央領導振臂一呼,基層干群應者云集。陜西、甘肅、四川三省于1999年率先啟動退耕還林還草工程,而國家計劃于2000年3月以后才正式下達,超標完成近一倍的任務量。計劃下達后,各地為趕在造林季節內完成造林任務,基層政府出動大量干部,吃住在退耕點,動員、督促和指導退耕工作,保證退耕任務的按時完成。應該說,這次退耕還林還草工程在基層的實施多數是嚴格高效的。許多地方在未得到國家計劃前即開展了退耕,更證明對工程的接受和認可超過以往。但是,工程的實施帶有過多的計劃經濟色彩,從高層動員到基層實施過于倉促,必然地產生了一些問題:論文退耕還林還草的可持續發展問題。

  (1)計劃和實際退耕行動在時間和數量上脫節,導致政策兌現的困難。這個問題在較早啟動退耕的陜西省比較突出。由于先于國家計劃實施退耕,且退耕面積大,許多參與退耕的農戶難以列入享受政策補貼的范圍,給項目的可持續性帶來隱患。截止到2001年春季,安塞縣兩年來已退耕的土地只有30%多一點得到認可,獲得補貼。其余近70%的退耕地仍在爭取認可的過程中。

  (2)技術準備不足,影響退耕還林還草工程質量。許多獲得退耕還林還草任務的地方不是傳統林區,缺乏造林經驗和必要的技術儲備。另外,突如其來的造林任務增加了種苗需求,造成供給缺口。許多地方不得不去很遠的地方采購種苗,這樣得到的種苗質量參差不齊。劣質種苗加上技術準備的不足,對造林質量產生很大影響。在我們所調查的幾個案例縣,初次造林的成活率很低,多在20%-50%之間,普遍需要補植才能達到合格率標準。

  (3)工程實施速度快,要求高,政治風險大,可能造成工程實施的結果背離初衷。實行退耕還林還草的目的,是通過改變陡坡地的經營方式減少水土流失,同時增加農民收入,為耕耘陡坡地的貧苦農民提供一個改善環境和產業結構的機會。這個政策目的下的退耕還林還草項目,似應側重選擇位置偏遠、水土流失嚴重地區、耕種陡坡地的低收入農民為對象。調查結果顯示,相當多的地方在選擇地片時,偏向于選擇靠近公路的土地。這種情形西南似乎更嚴重一些,靠近公路的農戶比例超過70%。在這里,便于檢查驗收的考慮顯然占據了重要的成分。

  已退耕的土地中,有相當多的地不是計劃中的陡坡地。在西北地區將15度以上的地列為陡坡,在西南地區將25度以上的地列為陡坡地。我們發現,有的地方退耕地中的絕大多數是坡耕地;在參與退耕的農戶的剩余土地中,卻保留了相當多的陡坡地。這種土地選擇的特征反映了兩個問題:規劃強調集中聯片;地塊分配受非生態因素影響。

  不同部門反應不同

  退耕還林還草工程是以林業部門為主導展開的。國家林業部門制訂規劃,負責項目的監測和管理。各地在實施過程中雖一般都有一個以政府首長掛帥的領導小組,但只是為了提高項目的權威性。林業部門仍然扮演著具體管理和技術保障的角色。傳統上參與水土保持工作較多或受影響較大的部門,如水利、農業和畜牧,在退耕還林還草工作中被甩在了一邊。事實上,我國已經在各個部門的努力下,進行了長達半個世紀的水土保持工作。積累了大量流域治理的經驗和模式,也已經投入了大量的人力和物力。好多地方已經初見成效。從邏輯上,退耕還林還草工作應是上述工作的延續而不是替代。過去各部門積累的知識和經驗,以及已有的工作基礎應得到充分利用。目前這種各部門協作的局面還遠遠沒有形成,有可能造成知識積累的浪費和投資效率的損失。

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