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解決中國水資源短缺的根本出路

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  水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源,是生態與環境的控制性要素。水利作為國民經濟和社會發展的重要基礎設施,在構建社會主義和諧社會中,肩負著十分重要的職責。

  建設節水型社會是解決我國水資源短缺問題最根本、最有效的戰略舉措,要將其擺在更加突出的位置,力爭在“十一五”期間取得明顯成效。結合編制全國水資源綜合規劃,按照供需協調、綜合平衡、保護生態、厲行節約、合理開源的原則,合理確定各流域和流域內不同地區、不同領域、不同行業的用水指標,建立總量控制與定額管理相結合的新型水資源管理制度。按照中央關于完善重要資源產品價格形成機制的要求,深化水價改革,建立以經濟手段為主的節水機制,形成自律式發展的節水模式。引導公眾廣泛參與,提高全民節水意識。通過綜合應用各種節水措施,有效提高用水效率和效益,促進經濟、資源、環境協調發展。

  我國水資源有以下幾個特點:

  第一,我國水資源人均占有量很低。我國多年平均年降水量約6萬億立方米,其中約3.2萬億立方米左右通過土壤蒸發和植物散發又回到了大氣中,余下的約有2.8萬億立方米形成了地表水和地下水。這就是我國擁有的淡水資源總量。這一總量低于巴西、俄羅斯、加拿大、美國和印度尼西亞,居世界第六位。按照2004年人口計算,我國人均水資源占有量2185立方米,不足世界平均水平的三分之一。

  第二,受季風的影響,我國降水年內年際變化大。水資源的時間分布極不均衡。我國降水時間分配上呈現明顯的雨熱同期,基本上是夏秋多、冬春少。總體表現為降水量越少的地區,年內集中程度越高。因此容易形成春旱夏澇,而且水資源量中大約有2/3左右是洪水徑流量,形成江河的汛期洪水和非汛期的枯水。

  第三,我國水資源空間分布不均,與土地、礦產資源分布以及生產力布局不相匹配。南方水多、北方水少,東部多、西部少,山區多、平原少。全國年降水量的分布由東南的超過3000毫米向西北遞減至少于50毫米。北方地區(長江流域以北)面積占全國63.5%,人口約占全國的46%、耕地占60%、GDP占44%,而水資源僅占19%.

  第四,受全球性氣候變化等影響,近年來我國部分地區降水發生變化,北方地區水資源明顯減少。近20年來,全國地表水資源量和水資源總量變化不大,但南方地區河川徑流量和水資源總量有所增加,而北方地區水資源量減少明顯。北方部分流域已從周期性的水資源短缺轉變成絕對性短缺。

  總體上說,我國缺水問題相當突出。我國年總用水量1949年為1030億立方米,1980年為4437億立方米,2004年增長到5548億立方米。目前的用水量大約10條黃河的水量。

  改革開放以來,我國工業和城鎮生活用水持續增長。工業用水從1980年的457億立方米,增加到2004年的1229億立方米,增加了1.7倍。城鎮生活用水從1980年的68億立方米,提高到2004年的361億立方米,增加了4倍多。

  我國農業用水在經過了大規模的增長后,基本上維持在4000多億立方米的用水規模,占總用水量的比重由1980年的85%下降到2004年的65%.

  我國政府采取了一系列有效措施,基本保障了人民生活和經濟社會發展的用水需求。50多年來,全國興建了8.5萬座水庫,總蓄水能力達5000多億立方米,興建引水工程100多萬項,引水閘3萬多座,提水工程40多萬處,形成年供水能力5800億立方米。

  但是,我國缺水問題一直存在,越來越突出。按目前的正常需要和不超采地下水,正常年份全國缺水量將近400億立方米。“十五”期間,農田受旱面積年均達3.85億畝,平均每年因旱減產糧食350億公斤。全國農村有3.2億人飲水不安全。全國有400余座城市供水不足,比較嚴重缺水的有110座。

  我國北方一些地區大量擠占生態和環境用水,實際上是靠犧牲生態和環境用水來維持著經濟社會發展的用水需求。全國以城市和農村井灌區為中心形成的地下水超采區數量已從80年代初的56個發展到目前的164個,超采區面積從8.7萬平方公里擴展到18萬平方公里,引起地面下沉、水質變硬、海水倒灌等嚴重生態問題。

  我國水資源基礎條件較差,這是事實。但是,長期以來我國存在著水資源利用方式粗放,用水效率不高,用水浪費嚴重的現象,這也不能回避。

  農業用水效率方面,全國平均單方灌溉水糧食產量約為1公斤,而世界上先進水平的國家(如以色列)平均單方灌溉水糧食產量達到2.5~3.0公斤。目前我國大部分地區仍然采取傳統的大水漫灌方式,農業節水灌溉面積占有效灌溉面積的35%,灌溉水有效利用系數僅為0.45左右,而一些發達國家,節水灌溉面積比例都達到了80%以上,以色列的灌溉面積全部采用微灌和噴灌,灌溉水有效利用系數在0.7~0.8之間。

  我國工業水重復利用和再生利用程度較低,用水工藝比較落后,用水效率較低。我國2004年萬元GDP用水量為399立方米,約為世界平均水平的4倍,是美國等先進國家的8倍。我國2004年萬元工業增加值用水量為196立方米,工業用水重復利用率約為60%~65%.國外發達國家萬元工業增加值用水量一般在50立方米以下,工業用水重復利用率一般在80%~85%以上。

  生活用水方面,公眾節水意識有待提高,節水器具使用率普遍偏低。此外,我國海水利用和再生水利用水平較低。

  我認為,要從根本上解決這些問題,必須大力提倡節約用水,不斷提高水資源利用效率和效益,建設節水型社會,這是保障我國經濟社會可持續發展的必然選擇。

  節水型社會的本質特征是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理體制,形成以經濟手段為主的節水機制,建立起自律式發展的節水模式,不斷提高水資源的利用效率和效益,促進經濟、資源、環境協調發展。建設節水型社會實質是對生產關系的變革。

  節水型社會和通常講的節水,既互相聯系又有很大區別。無論是傳統的節水,還是節水型社會建設,都是為了提高水資源的利用效率和效益,這是它們的共同點。但要看到,傳統的節水,更偏重于節水的工程、設施、器具和技術等措施,偏重于發展節水生產力,主要通過行政手段來推動。而節水型社會的節水,主要通過制度建設,注重對生產關系的變革,形成以經濟手段為主的節水機制。通過生產關系的變革進一步推動經濟增長方式的轉變,推動整個社會走上資源節約和環境友好的道路。節水型社會的制度建設要解決的是全社會的節水動力和節水機制問題。

  建設節水型社會,簡單來講主要有以下幾個步驟:

  (1)明晰初始水權。明晰初始水權是節水型社會建設的工作基礎。初始水權是國家根據法定程序,通過水權初始化而明晰的水資源使用權。通常,水權有廣義和狹義之分,廣義的水權包括水的所有權、使用權、經營權、轉讓權等。在我國,水的所有權屬于國家,國家通過某種方式將水的使用權賦予給各個地區、各個部門、各個單位。因此,我們所講的水權是狹義的水權,也就是水的使用權。

  (2)確定水資源宏觀總量與微觀定額兩套指標體系。一套是水資源的宏觀總量指標體系,用來明確各地區、各行業乃至各單位、各企業、各灌區的水資源使用權指標,一套是水資源的微觀定額指標體系,用來規定單位產品或服務的用水量指標。

  (3)綜合采用法律措施、工程措施、經濟措施、行政措施、科技措施,保證用水控制指標的實現。要特別注重經濟手段的運用,最重要的是制定科學合理的水價政策,“超用加價,節約有獎,轉讓有償”,充分發揮價格對促進節水的杠桿作用。

  (4)制定用水權交易市場規則,建立用水權交易市場,實行用水權有償轉讓,實現水資源的高效配置。水權可以有償轉讓:占用了他人的水權,需要付費;反之,出讓水權,可以收益。通過水權交易市場進行用水權的有償轉讓,買賣雙方都會考慮節水,社會節水的積極性被調動,水資源的使用就會流向高效率、高效益的領域。

  (5)用水戶參與管理。建設節水型社會要鼓勵社會公眾以各種方式廣泛參與,使得相關利益者能夠充分參與政策的制定和實施過程。如成立用水戶協會,參與水權、水量的分配、管理、監督和水價的制定。用水戶協會要實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,充分調動廣大用水戶參與水資源管理的積極性。

  未來15年,將是我國節水型社會建設的關鍵時期。我們總的考慮是:到2010年,水資源利用效率和效益明顯提高,萬元GDP用水量年均降低6%以上;全國農業灌溉水有效利用系數從0.45提高到0.5,全國農業灌溉用水基本實現零增長;工業萬元增加值用水量從173立方米降到120立方米以下;服務業用水效率接近同期國際先進水平。

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